Milano, 13 marzo 2013
Prot. n. 714/13
Circolare 27/13

Il Presidente
Lavori Pubblici – Territorio – Politiche Agricole
(Federica Bernardi)

APPROFONDIMENTI IN MATERIA DI EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA
1) La legge 865/1971 disciplina sotto molteplici aspetti l’edilizia residenziale pubblica, in particolare prevedendo una serie di vincoli alla libera circolazione dei beni. Tali vincoli trovavano applicazione solo agli edifici realizzati in diritto di piena proprietà e non anche a quelli realizzati in diritto di superficie. I vincoli consistevano: i) inalienabilità per dieci anni dal rilascio dell’abitabilità; ii) scaduti i dieci anni e per altri dieci anni, alienabilità a soggetti con particolari requisiti e a prezzo fissato dall’UTE secondo determinati criteri; iii) dopo i venti anni, alienabilità a chiunque con obbligo di corrispondere al Comune il maggior valore dell’area rispetto alla data dell’acquisto, con valutazione dell’UTE. La violazione dei vincoli comportava la nullità del contratto.
2) I vincoli citati sono stati abrogati dalla legge 179/1992. Fermo restando che i contratti di alienazione delle abitazioni stipulati prima di detta data sono disciplinati dalla previgente normativa, tutti i contratti perfezionati dopo tale data, ancorché relativi a complessi oggetto di convenzioni anteriori a detta data, sono disciplinati dalla normativa pro tempore vigente.
3) I vincoli di cui sopra di sovente sono stati inseriti anche nelle convenzioni aventi ad oggetto il diritto di superficie, ovvero nelle convenzioni aventi ad oggetto indifferentemente il diritto di superficie o di proprietà successive alla predetta data, anche con la tecnica della mera ripetizione di disposizioni normative ormai abrogate. Tali vincoli hanno un valore giuridico meramente convenzionale e dunque possono al più comportare la decadenza o la risoluzione della concessione per l’inadempimento degli obblighi assunti, ma mai la nullità del contratto. I terzi che avessero acquistato diritti in forza di contratti anteriormente iscritti o trascritti farebbero salvo il loro acquisto, pur in caso di risoluzione o di decadenza da parte del sottoscrittore la convenzione con il Comune.
4) La legge 448/1998 introduce ulteriori novità normative, al fine di favorire una maggiore libertà per i proprietari nel commerciare gli alloggi di edilizia residenziali pubblica. Le novità principali sono: i) la possibilità di sostituire le convenzioni ai sensi della legge 865/1971 con convenzioni ai sensi degli articoli 7 e 8 legge 10/1977, ora articoli 17 e 18 d.p.r. 380/2001; ii) la possibilità di “trasformare” il diritto di superficie in diritto di piena proprietà, acquistando il diritto pro quota della proprietà dell’area sulla quale insiste il fabbricato.
5) La possibilità di sostituire le convenzioni ai sensi della legge 865/1971 trova applicazione, al di là dell’infelice formulazione letterale della disposizione, sia alle aree concesse in diritto di superficie, sia a quelle concesse in diritto di proprietà, nonché alle convenzioni stipulate successivamente al 15 marzo 1992.
6) La “trasformazione” del diritto di superficie in diritto di proprietà può essere convenuta dietro pagamento di un corrispettivo determinato dal comune. Detto corrispettivo non può peraltro essere determinato ai sensi dell’articolo 5 bis, comma 1, d.l. 333/1992 convertito con legge 359/1992, in quanto detta disposizione è stata nel frattempo dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale con sentenza 348/2007. In sostituzione del predetto parametro di riferimento, è possibile ora applicare il principio dettato per l’indennità di espropriazione dall’articolo 37, commi 1 e 2, d.p.r. 327/2001, sempre con la riduzione e nei limiti di cui all’articolo 31, comma 48, legge 448/1998, come affermato dalla Corte dei Conti.
7) Il d.l. 70/2011 ha introdotto i commi 49 bis e 49 ter all’articolo 31 legge 448/1998, per favorire ulteriormente la commercializzazione degli alloggi in edilizia residenziale pubblica. Con tali disposizioni il legislatore consente di rimuovere i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e delle loro pertinenze, nonché del canone massimo di locazione contenuti nelle convenzioni di cui alla legge 865/1971 e nelle
convenzioni di cui all’articolo 18 d.p.r. 380/2001, purché ne sia fatta richiesta dal singolo proprietario decorsi almeno 5 anni dalla data del primo trasferimento.
8) La formulazione letterale del comma 49 bis indurrebbe a ritenere che possano essere rimossi i vincoli relativi a convenzioni in diritto di superficie e in diritto di proprietà, ma, per queste ultime, solo per quelle stipulate antecedentemente alla data di entrate in vigore della legge 179/1992. Tale interpretazione condurrebbe peraltro a una sostanziale inapplicabilità della disposizione per le aree in diritto di proprietà, dal momento che i vincoli alla determinazione del corrispettivo massimo di cessione e del canone massimo di locazione sono stati introdotti dalla legge 662/1996. È da verificare se sia possibile adottare un’interpretazione in chiave funzionale, ovvero se sia possibile avanzare una proposta di modifica legislativa per correggere l’infelice formulazione letterale.
9) L’introduzione della nuova disposizione può essere interpretata come una migliore regolamentazione di una possibilità che già l’ordinamento offriva all’autonomia privata.
10) L’introduzione della nuova disposizione pone l’ulteriore problema di stabilire se i Comuni siano autorizzati a modificare le convenzioni già stipulate eliminando qualunque vincolo (interpretazione preferibile), anche al di là di quanto consentito dal comma 49 bis, ovvero dal comma 45 dell’articolo 31 legge 448/1998. Se cioè esista un principio di tipicità per il contenuto obbligatorio delle convenzioni, in forza del quale detto contenuto sia modificabile solo nei limiti stabiliti dalla legge, ovvero se l’interesse pubblicistico sotteso alla buona amministrazione dell’ente locale e all’equilibrio di bilancio consenta di accogliere un’interpretazione più liberale che consenta al Comune di modificare le convenzioni stipulate anche al di là di quanto prevede specificamente la legge.
11) Il d.l. 95/2012 ha sostituito il termine di cui alla lettera a del comma 46, articolo 31, legge 448/1998, riducendolo da 30 a 20 anni. Conseguentemente le convenzioni di cui alla legge 865/1971 possono essere sostituite da convenzioni di cui al d.p.r.380/2001 per una durata di 20 anni diminuita del tempo nel frattempo trascorso. Qualora i 20 anni siano scaduti, è probabilmente da ritenere che la convenzione approvata in sostituzione elimini tutti i vincoli e renda gli immobili liberi, non potendosi ritenere che la modifica normativa non vada ad applicarsi alle convenzioni in corso di esecuzione stipulate da oltre 20 anni.
12) Occorre che i Comuni siano in grado di conoscere la forbice entro cui muoversi per la determinazione del corrispettivo ai fini della Rimozione dei vincoli.