CONSIGLIO NAZIONALE ANCI

5 febbraio 2009

3) ESAME DELLE PROBLEMATICHE E DELLE PROPOSTE

IN MATERIA DI SICUREZZA URBANA

INDICE

PREMESSA

Con la presentazione da parte del Governo del c.d. “pacchetto sicurezza” di cui fanno parte il decreto legge 23 maggio 2008 n. 92 convertito nella legge 24 luglio n. 125 recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica ed il disegno di legge 733 (a) ancora all’esame dell’aula del Senato, l’ANCI ha avviato:

- un’attività di monitoraggio e analisi delle ordinanze emanate dai sindaci in materia di sicurezza urbana in forza dell’art. 6 della legge 125/2008 che modifica il testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale;

- una rilevazione sistematica dei principali problemi che i sindaci sono chiamati ad affrontare sul loro territorio finalizzata ad identificare gli interventi di carattere prioritario che il Governo dovrebbe urgentemente porre in essere, anche a seguito dello stanziamento delle risorse previste dall’art. 61 comma 18 della legge 6 agosto 2008, n. 133[1].

La Fondazione Cittalia - Anci Ricerche ha inoltre effettuato:

- un’indagine sulla sicurezza nei piccoli comuni che ha preceduto la sottoscrizione di un protocollo d’intesa tra ANCI e Ministero dell’Interno in materia di sicurezza urbana nei piccoli Comuni;

- un’indagine campionaria sulla percezione dell’insicurezza tra gli abitanti delle 11 aree metropolitane italiane, tesa ad evidenziare il rapporto tra insicurezza percepita e dimensione territoriale focalizzando l’attenzione su vari aspetti delle vita urbana. I cittadini sono stati interpellati in merito agli interventi prioritari che potrebbero a loro avviso garantire la sicurezza nelle città, al ruolo delle amministrazioni locali e a quello dello Stato, all’effetto delle ordinanze dei sindaci e ai compiti della polizia municipale, fino ad arrivare a ciò che i cittadini stessi possono fare, in prima persona, per migliorare la sicurezza nel loro ambiente di vita.

I risultati di questi primi intensi mesi di lavoro confluiranno in una pubblicazione, attualmente in fase di elaborazione, che sarà presentata nel corso di un evento pubblico da tenersi orientativamente tra la fine del mese di febbraio e l’inizio del mese di marzo 2009.

1. Le politiche di sicurezza urbana in Italia

La questione della “sicurezza urbana” si impone in Italia a partire dai primi anni ’90. Una nascita recente - rispetto ad altri paesi europei come l’Inghilterra e la Francia – cui segue uno sviluppo molto rapido, sulla base di una crescente domanda sociale di sicurezza da parte dei cittadini che si indirizza sempre più direttamente verso gli amministratori locali e verso i sindaci, a seguito della legge 142/90[2].

Si sviluppano dunque politiche di sicurezza locali improntate al rafforzamento del controllo dei comportamenti e alla difesa domestica,, politiche orientate allo sviluppo di interventi sociali a favore delle categorie e dei luoghi più esposti al rischio di criminalità (giovani, anziani, quartieri degradati) o, ancora, politiche volte alla ri-socializzazione della vita urbana e locale, attraverso una gamma piuttosto variegata di attività preventive, dissuasive, di rassicurazione sociale.

Alla rivendicazione di un ruolo più incisivo da parte dei governi locali, i poteri centrali inizialmente rispondono riaffermando la loro esclusività in materia[3]. Nel biennio 1998/99, si apre invece una fase di negoziazione e si sviluppa la stagione dei protocolli d’intesa, stipulati tra Comuni e Prefetture[4].

Parallelamente alla diffusione, in molte città, dei progetti per la sicurezza, si sviluppa una “seconda generazione” di intese, i contratti di sicurezza, con specifico riferimento all’esperienza francese dei Contrats Locaux de Sécurité (CLS).

Il maggior interesse dello Stato centrale si concretizza nell’approvazione della riforma del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica che sancisce l’accesso “di diritto” in tale organo di componenti laiche (il Sindaco del Comune capoluogo di Provincia, il Presidente della Provincia e, quando debbono trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali, i Sindaci degli altri Comuni)[5]. Nel 2000, si arriva poi a prevedere espressamente che “lo Stato, le Regioni e gli Enti locali collaborino in via permanente, nell’ambito delle rispettive attribuzioni e competenze, al perseguimento di condizioni ottimali di sicurezza delle città e del territorio extraurbano e di tutela dei diritti di sicurezza dei cittadini (..)”. Alla Conferenza Unificata Stato, Regioni e Autonomie locali ed al Ministero dell’Interno si attribuisce l’iniziativa per promuovere “la stipula di protocolli d’intesa o accordi per conseguire specifici obiettivi di rafforzamento delle condizioni di sicurezza delle città e del territorio extraurbano”[6].

Nonostante tali significative riforme, non si arriva alla definizione di una normativa nazionale sulle politiche di sicurezza locali e ad una vera e propria riforma delle polizie nazionali e locali così come i governi locali auspicavano[7].

Nel giugno 2003 la Conferenza dei Presidenti di Regione e di Province Autonome, l’Unione delle Province italiane e l’Associazione dei Comuni italiani presentano una proposta di legge nazionale dal titolo: “Disposizioni per il coordinamento in materia di sicurezza pubblica e polizia amministrativa locale, e per la realizzazione di politiche integrate per la sicurezza”. Negli stessi anni, si sviluppa una nuova tipologia di accordi, gli Accordi di programma[8], sottoscritti direttamente tra Regioni e Ministero dell’Interno.

Nel biennio 2007/2008 si apre infine una nuova stagione con la stipula dei Patti per la sicurezza tra Ministero dell’Interno e città grandi e medie, con l’approvazione del pacchetto-sicurezza del Governo Prodi (alla fine del 2007) e con l’adozione del nuovo pacchetto-sicurezza da parte del Governo Berlusconi.

Al Sindaco viene attribuita la possibilità di adottare provvedimenti anche contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana[9], intendendo per “sicurezza urbana” un “bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale”[10].

2. Le dimensioni dell’insicurezza urbana

Il complesso tema della sicurezza urbana racchiude fenomeni e problemi molto diversi. Chiama in causa la sicurezza individuale e quella collettiva, la delittuosità e la sicurezza percepita, la fiducia reciproca tra i cittadini e il ruolo dei media e della politica, la sicurezza civile e quella sociale nelle loro interazioni[11]. Al livello locale – sebbene interessato da trend globali poco o per nulla governabili – viene riconosciuto un ruolo peculiare e di rilievo nel processo di costruzione sociale della sicurezza.

E’ possibile identificare tre diverse dimensioni della insicurezza urbana:

a)  l’insicurezza civile riguarda il contrasto alla criminalità e la tutela dell’ordine pubblico. Le risposte, in questo caso, sono soprattutto attese dallo Stato centrale, attraverso le forze di polizia e l’amministrazione della giustizia, per quanto riguarda la punibilità e la certezza della pena, problema, questo, particolarmente avvertito dai cittadini italiani[12]. In questo ambito si colloca la questione dei reati predatori. Come testimoniato da molti studi sulla vittimizzazione, questo tipo di reati ha un impatto profondo sul senso di insicurezza personale, anche a lungo termine;

b)  il disordine urbano ha a che vedere con le cosiddette incivilities. Inciviltà fisiche che deturpano l’ambiente urbano (graffiti, atti vandalici,..) o inciviltà comportamentali (atteggiamenti offensivi o molesti,..)[13]. Secondo la nota teoria delle “finestre rotte”[14], quando in un quartiere si lasciano accumulare segni di disordine sociale e fisico e si indeboliscono i meccanismi di controllo informale, aumenta la delinquenza, crolla il mercato immobiliare, chi può va a vivere altrove, alimentando ulteriormente l’abbandono e il disordine. Il degrado diviene contagioso. Questa teoria ha avuto il valore di mettere in evidenza l’importanza della prevenzione territoriale, intesa come cura degli spazi urbani e rispetto delle regole minute del vivere quotidiano. Uno spazio in cui le amministrazioni e le comunità locali possono giocare un ruolo determinante;

c)   lo stress culturale fa riferimento alla insicurezza prodotta dai rapidi cambiamenti nella morfologia sociale e demografica delle città, (basti pensare alle modificazioni portate dall’immigrazione alla fisionomia di interi quartieri)[15]che possono essere all’origine di manifestazioni di insofferenza nei confronti delle diversità. E’ noto, infatti, come la percezione di sicurezza sia fortemente legata alle abitudini e alla prevedibilità delle routine quotidiane, nel proprio ambiente di vita. I cambiamenti repentini di contesto possono provocare ansia e disorientamento. Da qui il nascere di condizioni di stress culturale, per la messa in discussione dell’appartenenza ad uno spazio urbano che all’improvviso non è più vissuto come proprio[16]. Si rileva pertanto la necessità di una politica territoriale volta non solo a garantire il rispetto di regole comuni, ma anche a ricomporre le distanze, rafforzare il capitale sociale, promuovere occasioni per tessere nuove reti di cittadinanza, vero antidoto a questo genere di insicurezza.

Le dimensioni dell’insicurezza urbana

3. Il monitoraggio e l’analisi delle ordinanze dei Sindaci sulla sicurezza urbana

Per accompagnare e supportare il delicato processo applicativo della legge 125/2008, all’indomani del decreto del Ministero dell’Interno del 5 agosto 2008, l’ANCI ha promosso la costruzione di una Banca Dati nazionale finalizzata alla raccolta delle ordinanze emesse dai Sindaci sul tema della sicurezza urbana. Sono state raccolte ed inserite nella banca dati circa 300 ordinanze sul tema, classificate sulla base dei seguenti elementi:

-      dimensione del comune e sua collocazione geografica;

-      argomenti trattati (es. prostituzione in aree pubbliche, accattonaggio molesto, vendita e consumo di alcolici, abusivismo commerciale e occupazione illecita di suolo pubblico,..);

-      destinatari del provvedimento (la generalità delle persone; esercenti di attività commerciali; privati, enti o società proprietarie di aree o immobili);

-      eventuali specificazioni circa luoghi e tempi di applicazione (l’intero territorio comunale o luoghi specifici; continuativamente o in particolari periodi o orari).

I primi elementi emersi sono i seguenti:

-      i Comuni che hanno utilizzato in misura maggiore lo strumento delle ordinanze per la sicurezza urbana sono di dimensioni medie (tra 50.000 e 100.000 abitanti) e sono collocati nel Nord Ovest;

-      molte ordinanze prevedono diversi ambiti di intervento; tra questi, oltre un quinto delle ordinanze considerate prevedono il divieto di consumo e asporto di bevande alcoliche - a cui spesso si collega il divieto di abbandono di bottiglie ed alimenti - e la vendita e/o consumo di alimenti e bevande. Tra i temi maggiormente regolati anche il divieto di prostituzione in aree pubbliche (spesso in termini di intralcio alla circolazione veicolare urbana o di comportamenti e/o abbigliamento che manifestino l’intenzione di adescare); il vandalismo, i writers e le azioni di danneggiamento del patrimonio pubblico e privato; l’accattonaggio molesto, sia con minori e/o disabili che con animali;

-      oltre la metà delle ordinanze si applica a tutto il territorio comunale, mentre poco più di un quarto delimitano il proprio ambito di intervento a una o più specifiche vie, piazze o quartieri. Parimenti, le ordinanze si rivolgono principalmente alla totalità dei soggetti che “vivono” la città/comune e si applicano lungo tutte le 24 ore giornaliere.

Classificazione delle ordinanze

4. Le proposte dei Sindaci sulla sicurezza urbana

Come anticipato in premessa, l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani ha avviato una consultazione tra i Comuni attraverso un sintetico questionario con il quale si è chiesto a ciascun Sindaco di indicare:

-      i problemi di sicurezza urbana che, allo stato attuale, è prioritario affrontare sul territorio che amministra;

-      gli interventi di promozione della sicurezza sui quali è prioritario un investimento di risorse, sempre con riferimento al proprio Comune.

Dalle indicazioni emerse, i problemi più ricorrenti sono i seguenti:

1.  Abuso di alcolici, schiamazzi e comportamenti molesti

2.  Vandalismo, writers, danneggiamenti al patrimonio pubblico e privato

3. Degrado urbano di specifici luoghi della città (quartieri, caseggiati, stazioni, piazze, parchi pubblici, edifici abbandonati)

4.  Consumo e spaccio di sostanze stupefacenti in aree pubbliche

5.  Prostituzione in aree pubbliche

5.  Abusivismo commerciale e occupazione illecita di suolo pubblico

5.  Accattonaggio molesto

8.  Insediamenti abusivi.

Hanno invece ottenuto almeno una citazione i seguenti fenomeni:

- Conflitti tra gruppi sociali (interetnici, di vicinato,..)

- Scippi e borseggi

- Rapine ai danni di esercizi pubblici

- Randagismo

- Bullismo

- Parcheggiatori abusivi

- Violenza nei confronti delle donne

- Fenomeni di tratta e di sfruttamento lavorativo e sessuale.

Sono state inoltre indicati dai Sindaci sotto la voce “altro”:

- Campi abusivi e villaggi gestiti per le comunità zingare

- Furti di veicoli a scopo estorsivo

- Violenza negli stadi.

Una particolare attenzione è riservata dai Sindaci al tema della sicurezza della circolazione stradale, poiché il 45% delle morti e più del 75% degli incidenti stradali avviene nei centri urbani con costi sociali altissimi per l’intera collettività nazionale. Proprio nei centri urbani sono più alti i volumi di traffico con la contemporanea presenza di più utenti della strada, tra cui i cosiddetti utenti deboli (pedoni, ciclisti, motociclisti), che rappresentano la categoria più a rischio di incidentalità e con il più alto tributo di vittime.

Numerosissime sono le campagne di promozione cui l’ANCI da anni aderisce e di cui si fa promotrice ed in tale ambito molto stretta è la collaborazione con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e con quello dell’Interno.

Insieme alle altre istituzioni interessate, i Comuni stanno predisponendo azioni mirate al rafforzamento ed alla creazione di uffici di polizia locali dedicati in modo specifico alla sicurezza stradale e orientati a sviluppare non solo un’azione di prevenzione, controllo e repressione (che già assorbe gran parte dell’attività delle polizie municipali) ma anche un’azione di individuazione dei fattori di rischio strutturali e di collaborazione con altri uffici, per evitare che scelte riguardanti il territorio, urbanistiche o infrastrutturali, possano avere delle ripercussioni negative sui livelli di sicurezza delle strade. Al riguardo sono già state realizzate esperienze particolarmente significative da singole amministrazioni locali.

Va comunque sottolineata la condizione di estrema difficoltà in cui da sempre i Comuni versano a causa del traffico urbano, che incide, non solo in termini di mobilità, sulla qualità stessa della vita nei centri urbani senza che a ciò corrisponda un programma strategico da parte dello Stato per venire incontro ai Comuni sia sotto l’aspetto normativo che finanziario.

4.1 Gli interventi prioritari di promozione della sicurezza urbana

Nella seconda parte della scheda di rilevazione si è chiesto ai Sindaci di indicare, in un elenco di 21 voci, quattro interventi prioritari da supportare per promuovere la sicurezza urbana.

I temi più citati sono stati:

1. Potenziamento della polizia locale e adeguamento tecnico strumentale

2. Educazione alla legalità attraverso iniziative di carattere informativo,      formativo e culturale

3. Servizi di tutela delle persone anziane vittime di reato

3. Potenziamento illuminazione e fruizione degli spazi pubblici

5. Riqualificazione e potenziamento della fruibilità dei luoghi pubblici (spazi gioco o sportivi per i bambini, arredi, panchine.)

6. Sistemi di videosorveglianza

7. Progetti di coinvolgimento attivo dei cittadini per la sicurezza e il decoro urbano (volontari civici, presa in carico di spazi pubblici da parte di comitati di cittadini,..)

8. Progetti integrati di riqualificazione diretti a specifiche aree della città (quartieri, caseggiati, stazioni, piazze, parchi pubblici)

9. Attività di formazione e aggiornamento della polizia locale

10.Assistenza e aiuto alle vittime di reato

11.Raccolta di segnalazioni e monitoraggio del territorio con la        partecipazione attiva dei cittadini

12.Presidi fissi, anche interforze, in luoghi specifici della città.

Hanno ottenuto inoltre almeno una citazione i seguenti temi:

- Unità mobili attrezzate per la polizia locale

- Attivazione di nuovi spazi attrezzati per l’accoglienza (riqualificazione e delocalizzazione villaggi Rom, Centri di accoglienza per persone senza dimora,..)

- Progetti di mediazione dei conflitti e di mediazione interculturale

- Realizzazione e potenziamento di sistemi informativi sulla sicurezza

- Potenziamento dei servizi sociali per le vittime di racket e di tratta sessuale

- Sostegno e incentivi ai commercianti per le spese sulla sicurezza

- Prevenzione sociale nei confronti di soggetti a rischio di esposizione ad attività criminose.

4.2 Istituzione del Servizio Centrale per la Sicurezza Urbana

Al fine di razionalizzare ed ottimizzare tutte le iniziative per il potenziamento della sicurezza urbana sull’intero territorio nazionale, l’ANCI propone che, nell’ambito delle disposizioni di attuazione del citato art. 61 comma 18 della legge 133/2008, venga prevista l’istituzione di un Servizio Centrale per la Sicurezza Urbana, attivato dal Ministero dell’Interno.

Il Servizio Centrale per la Sicurezza Urbana, in collaborazione con l’ANCI:

-          proseguirà l’attività di monitoraggio degli interventi e delle azioni poste in essere dai Comuni italiani in materia di sicurezza urbana,

-          costituirà ed aggiornerà costantemente una banca dati dei suddetti interventi,

-          garantirà l’accesso alla banca dati del CED Interforze mediante l’identificazione degli utenti autorizzati da ANCITEL all’uso del sistema nel rispetto della vigente normativa, delle prescrizioni del Garante della Privacy e delle politiche di sicurezza del Sistema Informativo Interforze. Nello specifico l’ANCI recepirà la nomina da parte del Sindaco del Funzionario/Ufficiale responsabile, designato nella persona del Comandante di P.M., oppure tra i capi ufficio/comandanti di reparto dei Comandi della polizia municipale. Il Funzionario/Ufficiale responsabile, nell’ambito delle proprie articolazioni, ed a livello gerarchico adeguato, provvederà alle incombenze demandate secondo le prescrizioni del Garante per la protezione dei dati personali,

-          nell’ambito di una cooperazione integrata con il Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno sarà costituito un sistema di raccolta permanente e costante dei dati sull’attività degli organi di polizia municipali in materia di rilevazione degli incidente stradali.

-          favorirà la diffusione delle informazioni sugli interventi monitorati e la circolarità di best paractice, affinché le migliori pratiche realizzate localmente diventino patrimonio comune e i servizi offerti garantiscano elevati standard di qualità,

-          sosterrà la promozione e diffusione presso i piccoli Comuni delle diverse forme di gestione integrata della polizia locale,

-          fornirà assistenza tecnica al Ministero degli Interni nella predisposizione di Bandi e Avvisi per la definizione e la successiva ammissione al finanziamento di progetti territoriali di sicurezza urbana,

-          coerentemente con gli indirizzi forniti dal Ministero predisporrà servizi di assistenza tecnica e supporto (help desk) agli Enti locali per coadiuvarli nella fase istrutturia e di presentazione delle proposte progettuali in materia di sicurezza urbana,

-          coordinerà azioni di formazione e aggiornamento degli amministratori e di quanti operano per assicurare la sicurezza urbana.